Формы муниципального управления
Вы будете перенаправлены на Автор24
Понятие формы муниципального управления
Под муниципальным управлением понимают единую систему социальных отношений, которые основаны на территориальной организации населения, способной решать вопросы местного уровня самостоятельно.
Муниципальное управление образует единую систему из своих взаимосвязанных элементов, которая представляет из себя множество форм.
Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление может осуществлять деятельность самостоятельно в рамках установленных полномочий, а так же наделяет граждан правом самостоятельно устанавливать структуру данных органов. Данное положение получило развитие в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», где закреплена обязательность осуществления принципа выборности органов самоуправления местного уровня. Поскольку в современном законодательстве нет иных требований к структуре, форме и организации данных органов, то это порождает их многообразие.
Типы форм муниципального управления
Современные исследователи выделяют несколько основных форм осуществления муниципального управления в России.
Чаще всего данная форма находит воплощение через формы прямого волеизъявления населения, его отдельных групп, которые проживают на территории закрепленной за определенным муниципальным образованием.
Формирование и функционирование основных элементов данной системы, то есть ее органов обеспечивается через выборы, собрания граждан, референдумов.
Данная форма не обеспечивает управление муниципальным имуществом, местным бюджетом, следовательно, данная форма не обеспечивает самого муниципального управления.
Территориальным общественным самоуправлением является форма самоорганизации населения, объединенных территориальной единицей, с целью самостоятельного осуществления собственных интересов по вопросам местного уровня и под собственную ответственность.
Система ТОС включает в себя следующие элементы: общие собрания/сходы, конференции граждан, а так же иные территориальные формы непосредственной демократии.
В третью группу организационных форм местного самоуправления входят выборные и иные органы, относящиеся к местному самоуправлению.
На них возлагаются функции по основной повседневной работе, которая связана с осуществлением самого муниципального управления на вверенной территории.
Готовые работы на аналогичную тему
Современным законодательством, а именно Гражданским кодексом установлено, что органы муниципального управления по форме организации являются юридическими лицами, которые действуют самостоятельно и несут ответственность за принятые решения.
Органы местного самоуправления занимают особое место в системе демократического управления социумом и государством. Данное место определяется обеспечением системы децентрализации управления, которая делает ее более пригодной для обеспечения интересов населения на закрепленной территории с учетом местных особенностей. Помимо этого данные органы обеспечивают организацию, осуществление местной власти при самостоятельном участии социальных структур и их отдельных элементов при решении вопросов, имеющих значение местного уровня.
Основываясь на современном законодательстве можно выделить несколько основных видов органов муниципального управления, а именно:
Классификация форм и методов государственного и муниципального управления
Мытищинский филиал МГТУ им. Н. Э. Баумана
Кафедра права
РЕФЕРАТ
на тему:
«ИНСТИТУТЫ, ФОРМЫ И МЕТОДЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ»
Выполнил: Шишков А.В., ЛДМ-14
Руководители: Хроленкова Л.В., Попов В.А.
Москва 2016
Содержание
| 1. Объективное и субъективное в организации, формах и методах управления………. |
| 2. Структуры и институты…………………………………………………………………. |
| 3. Классификация форм и методов государственного и муниципального управления… |
| 4. Основные правовые формы………………………………………………………………. |
| 5. Методы волеизъявления в государственном и муниципальном управлении………… |
| Список использованных материалов………………………………………………………. |
Объективное и субъективное в организации, формах и методах управления
Организационные структуры, формы и методы, применяемые органами и должностными лицами государственного и муниципального управления, в конечном счёте, объективно обусловлены задачами и функциями таких структур. Государственное и муниципальное управление — объективная необходимость для современного общества. Поэтому государственное и муниципальное управление существует в том или ином виде во всех странах (в 2005 г. даже в Саудовской Аравии прошли выборы в наполовину избираемые городские советы), хотя в некоторых из них муниципальное управление реализуется в усеченном виде.
На основе указанной необходимости каждая страна выбирает такую организацию государственного и муниципального управления, которая отвечает (или предполагается, что отвечает) ее объективно существующим условиям. В России государственное управление осуществляется по иной системе, чем, например, в Великобритании или Китае, а муниципальное управление — иначе, чем, например, во Франции. Вместе с тем выбор той или иной системы государственного или муниципального управления содержит субъективный элемент: структуру тех или иных органов, организацию связей между ними выбирают люди, наделенные сознанием и волей. Иногда такие подходы различаются довольно сильно: в Объединенных Арабских Эмиратах, как и в некоторых других странах исламского фундаментализма, нет парламентов, а в советской России в свое время была введена система советов. В Японии существует монархическая форма правления, а в Индонезии — республиканская (хотя на деле демократии в Японии значительно больше) и т.д. Выбор той или иной системы управления имеет объективно-субъективный характер. Он зависит не только от условий страны, но отражает подходы, взгляды создателей тех или иных систем, разработчиков конституций, состава законодательных органов, руководителей государства. Иногда такие взгляды находят выражение в своеобразных управленческих системах (например, в свое время система «партия-государство» в Гвинее или «дирижируемый либерализм» в Замбии).
Система управления в каждой стране регулируется огромным количеством правовых актов, включая конституции, законы, акты главы государства, правительства и т.д., существует множество отдельных положений, определяющих правовой статус тех или иных организаций, органов, должностных лиц.
Структуры и институты
В системах управления используются различные управленческие структуры и институты. Структура управления — наиболее крупная составная часть в системе государственного или муниципального управления (например, парламентаризм или президенциализм в государственном управлении, англосаксонская или романо-германская структура муниципального управления). Понятие института государственного или муниципального управления отличается от понятия института права, используемого в юридических науках. С точки зрения правового подхода институт — это система правовых норм, регулирующих обособленную часть определенных отношений в рамках данной отрасли нрава (например, институт собственности в гражданском праве, трудового договора — в трудовом).
Институт государственного или муниципального управления — это организационно-функциональное образование, характеризуемое своеобразием управленческих органов, функций, форм и методов деятельности, различные стороны таких институтов регулируются правовыми нормами, их названия нередко совпадают с названиями правовых институтов конституционного, муниципального, административного права (например, институты референдума, административной ответственности, главы администрации местного самоуправления), но во-первых, это иные по характеру институты (не совокупность норм), а во-вторых, в государственном и муниципальном управлении возможны иные классификации институтов. Институтами государственного и муниципального управления являются учреждения (например Пенсионный фонд РФ), коллегиальные и единоличные органы государственной и муниципальной публичной власти (например, Правительство РФ или субъекта РФ — Ставропольского края, мэр г. Ковров Владимирской области), должностные лица (например, начальник районного отделения милиции), вспомогательный управленческий персонал (сотрудники канцелярий и др.). Институтами являются также государственная служба, институт административного режима и др. В рамках этих наиболее общих понятий можно осуществить конкретизацию институтов государственного и муниципального управления, например, в рамках органов выделить институт парламента (высшего представительного органа), правительства (высшего органа исполнительной власти), суда, прокуратуры и т.д., в рамках института должностного лица можно выделить институт руководителя, его заместителя, администратора, принимающего решения, исполнителя и более конкретных должностных лиц. Положение каждого из них, его полномочия регулируются законами, иными правовыми органами.
В каждом институте есть его организационная сторона, которая зачастую доминирует. Поэтому некоторые институты имеют преимущественно организационный характер, являются в основном организационными институтами. Однако каждый институт существует не сам по себе, он предназначен для деятельности, осуществления определенной (частичной) функции в сфере государственного или муниципального управления. Поэтому в любом институте государственного и муниципального управления всегда присутствует функциональная составляющая. Вместе с тем, в некоторых институтах такая составляющая является доминирующей. Это, условно говоря, функциональные институты.
Классификация форм и методов государственного и муниципального управления
Существуют различные классификации форм и методов управленческой деятельности органов государства и местного самоуправления по разным основаниям деления. В реальной жизни они переплетаются, используются одновременно, переходят друг в друга. В юридической науке различаются правовые формы и методы управления (они урегулированы правовыми актами) и организационно-технические (неправовые, но не противоправные) формы и методы, применяемые в текущей, оперативной работе. За применение противоправных форм и методов управления возможна ответственность, причем ее несет и само государство (во внутригосударственных отношениях — например, за причинение ущерба лицу государственными органами при принятии противоправных актов или совершении противоправных действий, в международно-правовых отношениях — за агрессию, преступления против человечества, использование методов, запрещенных международным правом). ФРГ выплачивает компенсацию лицам, насильственно угнанным из оккупированных территорий в Германию во время Второй мировой войны, за их подневольный труд. Обычно принято различать экономические, административные и идеологические методы управленческой деятельности. В их рамках существует множество частных методик, способов, приемов. Экономические методы состоят в создании государством таких условий, чтобы управляемому объекту было выгодно действовать так, как этого желает субъект управления. Например, государство снижает налоги на производство детских товаров, стимулируя его рост, или устанавливает повышенные стипендии для студентов-отличников, заботясь о качестве подготовки кадров. Административные методы это команды субъекта управления (требования, запреты и т.д.), обязывающие поступать определенным образом. Они могут быть материально невыгодны управляющему субъекту, но необходимы по другим причинам (например, заказ на производство дорогостоящей техники для обороны страны). Идеологические методы это воздействие на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны субъекта управления (например, на коробках с сигаретами от имени государства Министерства здравоохранения и социального развития РФ есть надпись, предупреждающая о том, что курение опасно для здоровья). Впрочем, нужно иметь в виду, что применение всех методов так или иначе проходит через сознание людей.
Основные правовые формы
В числе основных правовых форм следует назвать законодательство, управление (администрирование’), правосудие, контроль.
Законодательствование — это установление правил наиболее общего характера по важнейшим вопросам общественной жизни, определяющих поведение и деятельность физических и юридических лиц, организаций, учреждений, предприятий, коллективов и т.д. Указанным правилам должны соответствовать подзаконные правовые акты (указы президента, постановления правительства и т.д.).
Законы обычно принимаются высшим представительным органом государства — парламентом, но могут быть приняты и другим способом, например путем референдума (голосования избирателей), в некоторых монархиях — монархами.
Управление в узком смысле этого слова – администрирование, исполнительно-распорядительная, организационная деятельность государственных и муниципальных органов, должностных лиц. Для его осуществления также издаются правовые акты, но в этой сфере деятельности особенно широко применяются организационно-технические методы, приемы, способы.
Правосудие осуществляется судом. Суд призван в особой процессуальной форме разрешать конфликты, возникающие между органами государства и местного самоуправления, физическими и юридическими лицами, гражданами и органами государства, а также решать другие вопросы (например, официально устанавливать факты, имеющие юридическое значение). Суд рассматривает конкретные дела и споры в судебной коллегии (некоторые дела может решать единолично судья). Решения суда (после вступления их в силу) должны выполняться всеми органами государства (в том числе и главой государства, а также парламентом, если суд осуществляет конституционный контроль в отношении законов), юридическими и физическими лицами, объединениями и т.д.
Контрольная деятельность государства предусматривает инспектирование, проведение проверок соответствия деятельности органов государства и муниципальных образований, должностных лиц законам, актам вышестоящих органов, путем проверки выполнения должностных обязанностей, соблюдения установленных стандартов, правил противопожарной, противоэпидемической и т.д. безопасности. Надзорной или контрольной деятельностью занимаются в ряде стран прокуратура (проверка соблюдения законности), конституционные суды и советы (конституционный контроль), специальные органы (контрольные палаты или управления в Польше, Чехии, Словакии), Счетная палата РФ (проверка исполнения государственного бюджета), генеральные контролеры, генеральные ревизоры, омбудсмены (уполномоченные по правам человека, охране окружающей среды и др.). Надзорные органы, как правило, не могут давать каких-то обязательных указаний, распоряжений. Они устанавливают лишь факт, нарушение, составляют об этом акт и наделены правом обращаться к парламенту, правительству, вышестоящим (по отношению к проверяемому объекту) органам и должностным лицам, в некоторых странах при обнаружении грубых нарушений указанные органы могут возбудить дело в суде. Контрольные органы обычно вправе принимать обязывающие решения, принудительные меры. Впрочем, различие надзора и контроля в науке недостаточно определено, да и названия соответствующих органов этому не способствуют.
С точки зрения особенностей волеизъявления государства, органов и должностных лиц в государственном и муниципальном управлении различают методы стимулирования (поощрения), дозволения, охраны, требования, запрета, ответственности, репрессии и др.
Классификация форм муниципального управления
дМС ЖПТНХМЙТПЧБОЙС РПДИПДПЧ Л ТЕЫЕОЙА РТПВМЕНЩ ЧЩВПТБ ПТЗБОЙЪБГЙПООПК НПДЕМЙ НЕУФОПЗП УБНПХРТБЧМЕОЙС ГЕМЕУППВТБЪОП РТЕДЧБТЙФЕМШОП ЧЧЕУФЙ ЛМБУУЙЖЙЛБГЙА ПТЗБОПЧ НЕУФОПЗП УБНПХРТБЧМЕОЙС. пУОПЧБОЙСНЙ ДМС ЛМБУУЙЖЙЛБГЙЙ ЬФЙИ ПТЗБОПЧ НПЗХФ ВЩФШ УМЕДХАЭЙЕ:
рП УРПУПВХ ПВТБЪПЧБОЙС ПТЗБОЩ НЕУФОПЗП УБНПХРТБЧМЕОЙС Ч УБНПН ПВЭЕН УМХЮБЕ НПЗХФ ВЩФШ ТБЪДЕМЕОЩ ОБ ЧЩВПТОЩЕ Й ДТХЗЙЕ. еУМЙ Ч ПФОПЫЕОЙЙ ЧЩВПТОЩИ ПТЗБОПЧ ОЕ ФТЕВХЕФУС ДПРПМОЙФЕМШОЩИ ТБЪЯСУОЕОЙК, ФП ДТХЗЙЕ УПЪДБАФУС РП НЕТЕ ОЕПВИПДЙНПУФЙ Й, Ч УЧПА ПЮЕТЕДШ, НПЗХФ РПДТБЪДЕМСФШУС ОБ ЖПТНЙТХЕНЩЕ ОБ ДПВТПЧПМШОПК ПУОПЧЕ У РПУМЕДХАЭЙН ХФЧЕТЦДЕОЙЕН (ОБРТЙНЕТ, ЛПНЙУУЙЙ РТЕДУФБЧЙФЕМШОПЗП ПТЗБОБ), ОБ ПУОПЧЕ ОБЪОБЮЕОЙС (НЕУФОБС БДНЙОЙУФТБГЙС), ОБ ПУОПЧЕ ЛППРФБГЙЙ РП ХУФБОПЧМЕООЩН ОПТНБН (НХОЙГЙРБМШОЩЕ ЛПНЙУУЙЙ: БДНЙОЙУФТБФЙЧОБС, ЦЙМЙЭОБС Й РТ.) Й Ф.Р.
фБЛ, ПЮЕЧЙДОП, ЮФП ПФ ЖХОЛГЙПОЙТПЧБОЙС ЖЙОБОУПЧЩИ Й ВАДЦЕФОЩИ ПТЗБОПЧ Ч РТСНПК ЪБЧЙУЙНПУФЙ ОБИПДЙФУС ДЕСФЕМШОПУФШ РТБЛФЙЮЕУЛЙ ЧУЕИ ПУФБМШОЩИ ПТЗБОПЧ НЕУФОПЗП УБНПХРТБЧМЕОЙС. ч ЛБЮЕУФЧЕ УРЕГЙБМЙЪЙТПЧБООЩИ (ПФТБУМЕЧЩИ) НПЦОП ТБУУНБФТЙЧБФШ ПТЗБОЩ ХРТБЧМЕОЙС ПВТБЪПЧБОЙЕН, ЪДТБЧППИТБОЕОЙЕН, НХОЙГЙРБМШОЩН ЦЙМЙЭОЩН УФТПЙФЕМШУФЧПН, НХОЙГЙРБМШОПК УПВУФЧЕООПУФША.
дЕМЕОЙЕ РП РТЕДНЕФБН ЧЕДЕОЙС УЧСЪОП У ФЕН, ЮФП ПТЗБОЩ НЕУФОПЗП УБНПХРТБЧМЕОЙС ТЕЫБАФ ОЕ ФПМШЛП ЧПРТПУЩ НЕУФОПЗП ЪОБЮЕОЙС, ПФОЕУЕООЩЕ Л ЧЕДЕОЙА НХОЙГЙРБМШОЩИ ПВТБЪПЧБОЙК, ОП Й ЙУРПМОСАФ ПФДЕМШОЩЕ ЗПУХДБТУФЧЕООЩЕ РПМОПНПЮЙС, ЧПЪМПЦЕООЩЕ ОБ ОЙИ ПТЗБОБНЙ ЗПУХДБТУФЧЕООПК ЧМБУФЙ.
лМБУУЙЖЙЛБГЙС РП УРПУПВХ РТЙОСФЙС ТЕЫЕОЙК ЧЧПДЙФУС Ч УЙМХ ФПЗП, ЮФП Ч ЪБЧЙУЙНПУФЙ ПФ ИБТБЛФЕТБ ТЕЫЕОЙК ПОЙ НПЗХФ РТЙОЙНБФШУС Ч ЛПММЕЗЙБМШОПН РПТСДЛЕ ЙМЙ ЕДЙОПМЙЮОП.
рТЕДУФБЧЙФЕМШОЩК ПТЗБО Ч ГЕМПН ОБДЕМСЕФУС Ч УЧСЪЙ У ЕЗП ТПМША Ч УЙУФЕНЕ НЕУФОПЗП УБНПХРТБЧМЕОЙС ЙУЛМАЮЙФЕМШОПК ЛПНРЕФЕОГЙЕК, ЛПФПТБС ОЕ НПЦЕФ РЕТЕДБЧБФШУС ДТХЗЙН ПТЗБОБН. фПМШЛП РТЕДУФБЧЙФЕМШОЩК ПТЗБО ХФЧЕТЦДБЕФ НЕУФОЩК ВАДЦЕФ, ТЕЫБЕФ РТЙОГЙРЙБМШОЩЕ ЧПРТПУЩ, УЧСЪБООЩЕ У ТБУРПТСЦЕОЙЕН НХОЙГЙРБМШОПК УПВУФЧЕООПУФША, ЛПОФТПМЙТХЕФ ПФ ЙНЕОЙ ОБУЕМЕОЙС ДЕСФЕМШОПУФШ ДТХЗЙИ ПТЗБОПЧ НЕУФОПЗП УБНПХРТБЧМЕОЙС.
уХЭЕУФЧХАФ Й ПТЗБОЙЪБГЙПООЩЕ НПДЕМЙ НЕУФОПЗП УБНПХРТБЧМЕОЙС, Ч ЛПФПТЩИ УПЪДБЕФУС ОЕ ПДЙО РТЕДУФБЧЙФЕМШОЩК ПТЗБО, Б ЙЪВЙТБЕФУС ОЕУЛПМШЛП ПТЗБОПЧ У ЪБТБОЕЕ ПРТЕДЕМЕООЩНЙ РПМОПНПЮЙСНЙ: ВАДЦЕФОЩЕ ПТЗБОЩ, ЛПОФТПМШОЩЕ ПТЗБОЩ, ПТЗБОЩ, ТБУРПТСЦБАЭЙЕУС НХОЙГЙРБМШОПК УПВУФЧЕООПУФША. ч ЬФЙИ УМХЮБСИ ЙНЕЕФ УНЩУМ ЗПЧПТЙФШ П УЙУФЕНЕ ЧЩВПТОЩИ ПТЗБОПЧ НЕУФОПЗП УБНПХРТБЧМЕОЙС Й ПРТЕДЕМСФШ НЕУФП ЛБЦДПЗП ЙЪ ЙЪВЙТБЕНЩИ ПТЗБОПЧ Ч ЬФПК УЙУФЕНЕ.
йУРПМОЙФЕМШОЩК ПТЗБО НПЦЕФ ЙНЕФШ ЕЭЕ ВПМЕЕ УМПЦОХА УФТХЛФХТХ, ЛБЦДЩК ЬМЕНЕОФ ЛПФПТПК НПЦЕФ ВЩФШ УБНПУФПСФЕМШОЩН Ч РТЕДЕМБИ ПРТЕДЕМЕООПК ЛПНРЕФЕОГЙЙ ПТЗБОПН, УФТХЛФХТОЩН РПДТБЪДЕМЕОЙЕН ПТЗБОБ, ОБЛПОЕГ, ЕДЙОПМЙЮОЩН ДПМЦОПУФОЩН МЙГПН. пТЗБО Й УФТХЛФХТОПЕ РПДТБЪДЕМЕОЙЕ РТЙ ЬФПН ТБЪМЙЮБАФУС Ч ЪБЧЙУЙНПУФЙ ПФ ОБМЙЮЙС РТБЧБ РТЙОСФЙС УБНПУФПСФЕМШОЩИ АТЙДЙЮЕУЛЙ ЪОБЮЙНЩИ ТЕЫЕОЙК РП ЧПРТПУБН, ПФОПУСЭЙНУС Л ЛПНРЕФЕОГЙЙ НЕУФОПЗП УБНПХРТБЧМЕОЙС.
нЕУФОБС БДНЙОЙУФТБГЙС ОЕПДОПТПДОБ РП УЧПЕНХ ЛБЮЕУФЧЕООПНХ УПУФБЧХ. ч УФТХЛФХТХ НЕУФОПК БДНЙОЙУФТБГЙЙ ЧИПДСФ ЛБЛ ЖХОЛГЙПОБМШОЩЕ РПДТБЪДЕМЕОЙС, ФБЛ Й УПВУФЧЕООП ПТЗБОЩ У РТБЧПН РТЙОСФЙС ТЕЫЕОЙК РП ХУФБОПЧМЕООПНХ ЛТХЗХ ЧПРТПУПЧ. ч ОЕЛПФПТЩИ УМХЮБСИ ЬФЙ ПТЗБОЩ ОБДЕМСАФУС ФБЛЦЕ РТБЧБНЙ АТЙДЙЮЕУЛПЗП МЙГБ.
Муниципальное управление. Планирование, собственность, компетенция
Издание посвящено вопросам управления муниципальным образованием. Автор излагает научно обоснованную концепцию, основанную на личном опыте работы в муниципальных и государственных органах власти различных уровней. В книге сформулированы новые критерии соотношения местного самоуправления и государства в политической системе общества, изложены возможные варианты установления компетенции субъектов местного самоуправления, даны предложения по укреплению доходов местных бюджетов. Для преподавателей, аспирантов, студентов высших учебных заведений, практических работников муниципальной и государственной службы.
Оглавление
Приведённый ознакомительный фрагмент книги Муниципальное управление. Планирование, собственность, компетенция предоставлен нашим книжным партнёром — компанией ЛитРес.
© Оформление ИД «Юриспруденция», 2014
Глава I. Понятие, виды, признаки и принципы управления муниципальным образованием
§ 1. Понятие управления, его признаки и виды
Муниципальное управление — это явление системное, имеющее свою структуру и сущность. При этом система содержит базисные и надстроечные элементы, формирующие соответствующие подсистемы.
К ним можно отнести: институциональную, территориальную, материально-финансовую, функционально-структурную, муниципальной службы, нормативно-правовую, коммуникативную, плановую, научно-технологическую подсистемы.
Следует заметить, что муниципальному управлению как системе присущи такие важнейшие составляющие, как целеполагание, задачи, организационная структура, функциональность, компетенция, взаимодействие всех элементов. При этом система эта обладает признаком организационного единства, когда все субъекты подчинены достижению единой цели — улучшению жизни людей.
Муниципальное управление характеризуется в литературе как социальное управление. В этой связи можно выделить несколько точек зрения на социальное управление.
Сущность всех этих определений с позиций системного метода сводится к тому, что управление рассматривается как сознательное, целенаправленное воздействие субъектов правоотношений на объект для достижения намеченной цели.
Все приведенные определения понятия социального управления содержат те или иные признаки, которые в конечном итоге в совокупности дают нам общее представление об управлении как самостоятельном инструменте осуществления местной публичной власти. На основе вышеизложенных точек зрения, с некоторыми нововведениями, можно сформулировать определение понятия «управление муниципальным образованием».
При этом не следует забывать, что управление — это не просто сознательная деятельность, а та особая ее разновидность, которая связана с выработкой решений, с организацией, направленной на проведение решения в жизнь, с регулированием системы в соответствии с заданной целью, с подведением итогов деятельности, с систематическим получением, переработкой и использованием информации. К этому можно добавить, что деятельность эта имеет волевой характер.
Для рассмотрения вопроса об управлении важно прояснить соотношение понятий «управление» и «власть».
Исходя из этого, можно утверждать, что местное самоуправление как раз и есть местная публичная власть, осуществляемая путем управления.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что муниципальная власть и управление, посредством которого она осуществляется, имеют не только публичный, но и социальный характер.
Таким образом, и власть, и управление, осуществляемые в муниципальном образовании, неразрывно связаны, им присущи и публичный, и социальный характер. Управлять территориальным образованием можно, только имея властные начала. И наоборот, осуществлять власть можно путем управления.
Учитывая изложенные точки зрения, понятие «управление муниципальным образованием» можно сформулировать следующим образом: это осознанная, волевая, плановая, профессиональная, целенаправленная, стабильная разновидность деятельности в границах муниципального образования, осуществляемая органами и должностными лицами местного самоуправления с участием жителей данной территории, в пределах компетенции, установленной законами и подзаконными актами, связанная с подготовкой, принятием, исполнением нормативных актов и подведением итогов в решении задач местного значения и осуществлении части государственных функций. Данное определение характерно для европейской континентальной концепции.
Таким образом, можно утверждать, что определение понятия «управление муниципальным образованием», равно как и «социальное управление», имеют свои признаки.
Вначале перечислим признаки социального управления, которые имеются в научной литературе и которые вытекают из определений понятий, сформулированных ранее названными авторами, затем дополним их в соответствии с требованием времени.
1.2. A. M. Омаров полагает, что в качестве общих признаков управления можно назвать следующие:
1) признание человека в качестве основного компонента и первичного объекта социальной системы (управление людьми или, выражаясь словами Ф. Энгельса, «управление лицами» — основной вид социального управления);
2) целенаправленное, сознательное воздействие на коллектив людей для организации и координации их деятельности в процессе реализации стоящих перед обществом целей и задач;
3) разработка и выбор методов искомого воздействия на основе познания и использования объективных закономерностей общественного прогресса, а также информации о состоянии объекта управления и внешней по отношению к нему среды;
В современных условиях общество представляет собой, по своей сущности, несколько иное наполнение. Конституция РФ, законодательство РФ и субъектов РФ устанавливают новые институты общественной власти и управления, в том числе и местное самоуправление, осуществляемое в формах непосредственной и представительной демократии.
В силу того, что население осуществляет власть как ее источник, в том числе в форме непосредственной демократии (выборы в органы МСУ, местный референдум, сходы, собрания, публичные слушания и т. д.), конструкция A. M. Омарова претерпевает изменения за исключением третьего положения. Оно универсально для всех периодов развития управления.
С учетом вышеизложенного можно было бы определить следующие признаки управления муниципальным образованием.
— Признание жителей муниципального образования и субъектом, и объектом управления. Как субъект — они формируют представительные органы местного самоуправления; выражают свою волю и принимают решения на местном референдуме, сходе граждан; при осуществлении правотворческой инициативы, избрании главы муниципального образования, отзыва депутатов и выборных должностных лиц. Как объект управления жители обязаны выполнять решения, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления. То есть современное законодательство установило принцип взаимовлияния субъектов муниципального правоотношения. По A. M. Омарову, человек — это объект управления. По ныне действующему законодательству он и субъект, и объект управления.
— Волевое, целенаправленное, сознательное воздействие жителей муниципального образования на выборных должностных лиц и депутатов. Избиратели вправе поставить вопрос об отзыве депутатов и выборных должностных лиц в случае нарушения законов и невыполнения ими своих обязанностей. Такие нормы предусмотрены в ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 года. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [19] (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ).
В то же время следует заметить, что органы местного самоуправления и должностные лица воздействуют на жителей муниципального образования как на социальную общность в пределах своей компетенции. Они принимают решения, в которых могут быть обязательные предписания для всех без исключения. Например, о правилах охраны окружающей среды; о соблюдении санитарных правил; об ограничении или недопустимости шумовых работ в ночное время и праздничные дни и т. д. В данном случае и жители, и должностные лица, и депутаты выступают в качестве субъекта и объекта управления.
— Третий признак, названный A. M. Омаровым, является универсальным. Он характерен и в современных условиях для понятия муниципального управления.
— Четвертый признак — это плановая деятельность, для осуществления которой необходимы три вида планирования: социально-экономическое, финансовое, организационное в их связи и взаимообусловленности. Сегодня такие виды планирования применяются в городских округах, муниципальных районах и городах.
— Деятельность осуществляется в пределах компетенции, установленной нормативными правовыми актами. Субъекты местного самоуправления обладают определенным набором компетенции, которая разграничена по видам муниципальных образований и между субъектами муниципальных правоотношений.
— Деятельность обусловлена процессом подготовки, принятия, исполнения решений и подведением итогов, формулированием выводов и предложений.
— Эта деятельность ограничена пределами муниципального образования.
Для успешного управления муниципальным образованием субъекты правоотношений должны обладать следующими свойствами:
а) уметь ставить цели, принимать решения и определять средства для достижения целей;
б) быть способными к прогнозированию и планированию своей деятельности, обладать достаточной компетенцией, соответствующей материально-финансовой базой;
в) обладать способностью формировать качественный состав органов местного самоуправления;
г) подводить итоги деятельности и вырабатывать выводы и рекомендации для совершенствования управления.
К самостоятельным признакам муниципального управления можно отнести также саму его природу. Оно основано изначально на местном самоуправлении, которое является первичным видом публичной власти, сформировавшейся в условиях фактической жизни по воле человека.
Помимо этого оно имеет свое собственное определение понятия, основанное на местном самоуправлении.
Таким образом, под признаками муниципального управления следует понимать совокупность элементов, характеризующих это управление как единую систему, обладающую отличительными особенностями, характеризующимися наличием собственных субъектов отношений, форм и способов деятельности, самостоятельностью или относительностью материально-финансовой основы.
1.3. Виды управления.
Г. И. Петров склоняется в своем заключении к трем видам управления, классифицируя их по сферам деятельности:
1) социально-экономическая сфера (народное хозяйство);
2) социально-культурная сфера (народное образование, культура, искусство и т. д.);
3) социально-политическая (охрана общественного порядка, оборона страны).
Если использовать ранее приведенную мысль Гегеля о дефинициях, то можно заметить, что все точки зрения имеют право на существование — это закон диалектики.
Анализируя их, можно сделать вывод, что управление муниципальным образованием имеет почти те же самые виды и основывается на сферах, отнесенных к системе местного самоуправления как местной публичной власти, осуществляемой в форме непосредственной и представительной демократии.
Местная публичная власть основывается на базисных и надстроечных отношениях. А управленческие отношения — это система базисных и надстроечных отношений.
Не может быть отдельно взятого на территории муниципального образования экономического или социального управления уже в силу того, что экономические отношения составляют основу других отношений.
Группы отношений социальной сферы, в том числе и в системе местного самоуправления, могут быть классифицированы по-разному.
1. Первый, самый широкий аспект, охватывает всю совокупность общественных отношений: экономические, социально-политические, духовные, семейно-бытовые.
2. Второй, самый узкий, включает отношения между людьми, их коллективами как носителями различных видов труда, различных трудовых функций.
Кроме того, в системе местного самоуправления можно классифицировать виды управления по предметам ведения (вопросам местного значения) и по способам.
По предметам ведения можно различать экономическую, социально-культурную и организационно-правовую группы. Экономическая группа включает развитие реального сектора, налоги, финансы и т. д. Социально-культурная — образование, культуру, искусство и т. д. Организационно-правовая включает органы местного самоуправления, должностных лиц, их деятельность, а также нормативные акты, содержащие функции и компетенцию указанных субъектов.
Таким образом, виды управления муниципальным образованием можно классифицировать на основе сфер деятельности (предметов ведения) или, как их называют, вопросов местного значения.
§ 2. Принципы управления муниципальным образованием
Под принципами управления муниципальным образованием следует понимать основополагающие начала осуществления местной публичной власти.
Согласно Конституции РФ и Федеральному закону № 131-ФЗ представляется возможным сформулировать следующие принципы:
1. Народовластия. Жители муниципального образования, являющиеся источником муниципальной власти, осуществляют эту власть путем управления. Например, вопросы местного значения могут быть решены при проведении местного референдума, инициируемого гражданами, проживающими в пределах муниципального образования. Такое правило установлено в ч. 3 ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ.
В населенных пунктах с численностью менее 100 человек-избирателей власть и управление осуществляются на сходах граждан (ст. 25 этого же закона).
2. Принцип самостоятельности органов местного самоуправления при осуществлении власти и управления. Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в структуру органов государственной власти и осуществляют управление самостоятельно.
3. Принцип взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти. Он закреплен в главе 8 Конституции РФ. Органы государственной власти по согласованию с органами местного самоуправления могут передавать последним государственные полномочия. В Федеральном законе № 131-ФЗ, а также в законах субъектов РФ о местном самоуправлении предусмотрен такой механизм передачи полномочий. Как правило, полномочия передаются от субъектов РФ муниципальным районам и городским округам. По данным субъектов РФ на 1 ноября 2007 года, субъектами РФ передано муниципальным районам и городским округам 785 государственных полномочий.
Как видно, важнейшие задачи решаются и органами местного самоуправления, и населением — совместными усилиями.
5. Принцип единоначалия осуществления управления исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления. Очевидно, что в системе муниципальной власти и управления наблюдается сочетание коллегиальности и единоначалия. Это вытекает из сочетания форм непосредственной и представительной демократии в системе местного самоуправления, а также соотношения исполнительных и представительных органов.
7. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами. В связи с многопартийностью и наличием множества различных других общественных организаций и движений в российском обществе органы местного самоуправления, должностные лица по природе своей обязаны взаимодействовать со всеми этими субъектами отношений при проведении выборов, референдумов, собраний, конференций, при выработке стратегических для территории решений. Это способствует единению органов власти и людей, снижает уровень социальной напряженности, устраняет разрыв между властью и населением.
9. Принцип стабильности и непрерывности управления. Данный принцип предполагает постоянную деятельность институтов должностных лиц, органов местного самоуправления, а также функционирование форм непосредственной демократии. Представительные, исполнительно-распорядительные и контрольные органы должны осуществлять управление до момента признания полномочий вновь сформированных органов или избранных (назначенных) должностных лиц.
Органы и должностные лица местного самоуправления призваны обеспечивать цикличность организации и проведения выборов, референдумов, публичных слушаний, других форм осуществления местной публичной власти.
Стабильность в управлении обусловлена как материально-финансовыми, так и организационными возможностями. Есть у власти финансовые ресурсы, мощности, имущество — она сможет на достаточном уровне решать задачи. Но это достижимо при наличии хорошо подготовленных муниципальных служащих, обладающих способностью управлять территориальным образованием. Для стабильности управления большое значение имеет преемственность в работе органов и должностных лиц местного самоуправления.
Новый состав сформированных органов должен учитывать положительный опыт прежней работы. На практике иногда бывает так, что вновь избранные, назначенные должностные лица не учитывают этого, и все начинают сначала по-своему, при этом не имея достаточных знаний и организационных способностей. Данный подход не может привести к положительным результатам в управлении, к его стабильности. Качество управления территориальным образованием обусловлено наличием хорошо подготовленных служащих. Достаточное материальное состояние само по себе, так вдруг, не возникает, его формируют люди, имеющие совокупные знания в области философии, экономики, права, финансов, а также обладающие организационными способностями и навыками управления. Это важнейшие составляющие требования теоретического свойства, предъявляемые к управленцу для определения его компетентности. Сегодня нельзя недооценивать уровень теоретических познаний служащих, работающих в системе власти и управления. Специалисты и руководители обязаны хорошо владеть общими и специальными методами познания фактической жизни, вытекающими из научной методологии. Только при наличии таких знаний они смогут сформировать представление о власти и управлении как единой системе, состоящей из множества взаимосвязанных, взаимообусловленных элементов, имеющей вход и выход.